龍華街道審計人員會同項目建設方、施工方及監理單位，在項目現場抽查地下電纜。受訪單位供圖 |
制式合同+施工合同重點條款確認書，讓龍華街道在工程項目管理中掌握了主動權。受訪單位供圖 |
在一條新鋪的瀝青路上隨機選了6個點后，工程造價咨詢公司的工程師袁先生（下稱“袁工”）看著施工方人員用鉆孔取芯機取出瀝青混凝土樣本，然后，他用游標卡尺逐一測量瀝青的厚度。
按照項目圖紙設計要求，瀝青厚度應為9厘米，但是抽樣中有三個樣本厚度分別為5.6厘米、7.2厘米和7.5厘米。袁工將抽查結果一一記錄在案。
今年5月28日，袁工第二次來到位于龍華區龍華街道的城中村綜合治理工程項目現場。此刻，項目施工已經接近尾聲。作為龍華街道特聘的建設工程第三方檢測單位代表，袁工此行的任務，就是對工程項目進行現場抽樣檢測，而與他同行的，還有項目施工方和建設單位的工作人員，以及龍華街道審計辦工作人員。
項目施工結束前實施第三方現場抽檢，已經算是打破常規；而審計人員現場參與抽檢，更是不多見的安排。
在龍華街道的官方表述中，工程施工過程中、項目竣工前，由審計部門帶著第三方專業人員，會同施工方一同現場抽檢，被稱之為“工程‘期中’審計”。
“以審計監督為手段，在過程中監督、保障工程質量，推動街道重點工作落地落實。”龍華街道負責人如是解釋。
其實，打破常規不僅僅是在對項目建設質量的把控上。
眾所周知，經濟社會發展，離不開項目推動。尤其是對于城市功能完善、民生福祉提升而言，補齊基礎設施短板靠項目，改善民生更要靠項目。
正是深諳項目之于一城一地發展質量的重要性，龍華街道將監督挺在前面，聚焦當前項目建設鏈條中各大痛點環節如合同管理、質量把控、履約評價等，強化監督、精準發力堵塞鏈條漏洞，以監督實效護航各類項目實施，從而推動轄區城市品質換檔升級、讓居民群眾獲得感成色更足。
●撰文：吳永奎 黃思華
合同“制式”管理：
讓違約行為更容易被追究
在龍華街道司法所律師組組長葛金波的案頭，靜靜躺著一份藍字白底的《深圳市龍華區龍華街道辦事處民事合同版本參考指南》。這一份厚達209頁的指南，涵蓋工程類、服務類、貨物類三大類別的16份標準合同，是葛金波律師團隊耗時數月完成的心血之作，也是龍華街道在對外采購合同管理的“制式武器”。
“有了這份指南，再加上一份施工合同重點條款確認書，可以說，終結了街道民事合同管理不規范的局面，特別是結束了街道在工程項目管理過程中的被動局面。”葛金波的語氣中充滿著欣慰。
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合同管理，是項目實施，尤其是建筑工程項目前期活動和實施過程中的重要環節，發揮著事前、事中和事后全過程管理的作用，是保障建設工程項目順利實施的必要條件。合同中的甲方通過對合同的有效控制和管理，充分考慮合同的風險和應對舉措，將大大提高甲方在項目管理中的效率，減少在項目管理中的不必要損失，降低項目的建設成本。
然而，在過往，從合同管理到項目實施，卻是另一番失范的景象。
“整個街道的民事合同，合同版本常常都是由乙方來提供的，這樣會出現兩大問題，其一，合同版本不一，內容無序，審核起來工作量巨大，其二，乙方提供的合同都是站在自己的立場去起草，是以維護乙方利益為前提的。”龍華街道負責人表示，以工程施工合同為例，乙方提供的合同也會附有違約處罰的條款，但是，出于自我保護考慮，規定往往很籠統，怎樣才算違約、具體如何處罰、怎樣才算工程質量達不到、項目完不成？這些都缺乏明晰的說法，導致違約行為發生后，作為甲方的街道相當被動、難以追責，項目建設也大受影響。
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痛點明確，如何破局？龍華街道給出的策略有二：一方面，制定政府采購三大類項目的制式合同，一切采購項目合同以街道的制式合同為準；另一方面，在合同中明確具體可行的雙方權責，尤其是甲方的權利與乙方的違約責任。
這項艱巨的任務由街道司法所律師組具體執行。
連續數月，葛金波律師團隊首先走訪調研街道的項目大戶，如市政、水務、工務、城建、城管以及11個社區工作站，了解情況、征集意見，從中梳理共性內容。第二輪，律師團隊走訪在一線與施工方打交道最多的工程人員，掌握問題，探尋對策，將他們的心聲、智慧融入到相關合同中去。最終，律師團隊制定出三大類16個領域合同，綜合成為《龍華街道辦事處民事合同版本參考指南》。
16份合同中，工程類《施工合同》體量最大，多達63頁。這是律師團隊耗費心血最多之處，也是制式合同中最為關鍵的一份。葛金波坦言，這正是因為施工合同涉及金額龐大，且實施環節最容易發生問題。
就是在《施工合同》中，以往乙方模糊處理的乙方義務、違約責任及處罰方法等得到明確而具體的規定。
如“乙方義務”中首度明確：應向甲方提供依據工程量測算施工期間每天應配備施工設備、材料及施工人員數量清單。
“如果工期要求是60天，那么你就倒排工期給我列出來一個表，每天應該上多少工人，上幾臺機器設備，干多少工作量，一清二楚，我就能對工程建設有一個清晰的預判，不至于到了工期快結束才發現問題。”葛金波說。
再如“違約責任”規定，施工期間乙方如出現三種情形，包括未按工期進度配備施工設備、施工材料及施工人員的情形，未及時發放工人工資、未保障工人工傷待遇以及未妥善解決意外事故的情形，未按合同工期要求完成工作，導致延期開工或工期延后的，具體該如何處罰等。
其中，最常見的第一種違約情形，發生第一次違約，甲方可以按合同總價款的10%額度要求乙方承擔違約賠償責任；第二次違約，甲方就可以解除施工合同更換施工方，并按合同總價款的30%的額度要求乙方承擔違約賠償責任。
“我們要在每個環節上給我們的技術人員抓手，讓他能制約得了施工方。你不做好，我現在就可以處罰你，而不是等到秋后算賬。”龍華街道負責人擲地有聲地說。
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任務執行到此，貌似可以收官，但事實上，還缺乏有力一擊。
現實中，人人都不否認合同重要，但面對連篇累牘動輒成百上千條款的合同內容，卻少有人細致通讀。尤其是，工程類項目在現實中普遍存在著合同簽字方與執行合同方是兩撥人的情況，“簽合同的一方不看合同條款，真正在施工一線做事的人，不知道合同條款，怎么辦？”
龍華人自有辦法。律師團隊在指南之外，新增了一份《龍華街道施工合同重點條款確認書》，將散落在63頁施工合同中的關鍵條款，包括：工程概況、工期、工程價款、甲乙雙方的權利義務、違約責任、工程缺陷責任與保修等，抽取出來簡約成4頁紙的文件。
“4頁紙篇幅少，內容非常直觀，很輕松就能瀏覽完，它就像一份保證書，我們先把這些風險告訴你，更何況每一頁都要簽字確認，你再說沒看就說不過去了。”葛金波說。
“就是要讓每個老板心里有桿秤，做龍華街道的工程，就要嚴格要求，保質保量按期去完成，不然你責任很大。”龍華街道負責人篤定地說。
當然，除了明確雙方權責尤其是違約責任，《施工合同》也不乏人性化激勵的一面。
如，確認書在“乙方權利義務”中專門列出：甲方因政府需要或公共利益需要要求乙方加快施工進度的，乙方應無條件配合增加相應的工程設備及施工人員數量，但乙方有獲取適當獎勵或補償的權利。
“說到底，我們不是為了追究違約責任，而是為了保證工程保質保量按期完成。”葛金波說。
工程“期中”審計：
讓不合格的工程工序及時被發現和糾正
作為一家工程造價咨詢公司的工作人員，袁工的“主業”本是工程造價結算審核，大部分的工作都是在辦公室里，埋頭在各種文本資料中，審核工程價格、工作量的各項數據資料前后是否一致。這也是通行的做法。
但如今，袁工在龍華街道多了一個身份，那就是作為工程現場審計的第三方。
在袁工的專業領域里，他用的是“期中審計”的術語。不管如何稱謂，對于自己這個新的身份和它承載的工作使命，袁工內心是相當認同的。
“這種做法，就是在工程竣工驗收以前，去現場審計，非常有必要，可以及時發現問題進行整改，否則，驗收通過后再來整改，不僅對工程周邊影響巨大，而且施工方人員設備都已撤走，工程款也基本結清，考慮到整改投入成本很高，遠高于工程尾款，施工方往往都會選擇撂挑子走人，影響很不好。”他說。
袁工的觀點，也正是龍華街道開展“工程‘期中’審計”的出發點。
“原先我們的審計模式，的確是專注于工程資料，只能審計工程所用材料的數量和價格是否符合規定，卻無法對工程的質量進行有效評估，”龍華街道審計辦負責人梁志斌對此深有感觸，“現在，我們就是要把審計監督作為手段，以工程質量為重點，通過現場審計，精準發力，從末端審計文本資料，變成過程中審計現場材料，在施工過程中督促保障工程質量。”
在城中村綜合治理工程項目最近的一次現場審計中，梁志斌就會同第三方、施工單位、建設單位，通過詢問、現場查看、隨即抽取樣本、資料核查等審計程序，檢查該村的道路工程、建筑工程、電力工程、給排水工程、燃氣工程和有線電視等質量是否合格，結果發現了8項問題，包括瀝青混凝土與設計不符、水泥路面厚度不足、真石漆面質量有問題等。
今年以來，對現場審計發現的問題，龍華街道已經先后組織4個施工方的主要負責人、現場負責人、監理單位等相關人員召開了審計問題通報會，對工程質量問題逐一通報，并明確提出整改要求和整改時限。
“現場審計發現的每一個問題，不管是大問題還是小問題，我們都會聯合街道建設部門督促施工方徹底整改，絕不能讓‘民心工程’變成‘民怨工程’，凡是城中村居民不滿意的，街道審計部門絕不會放過。”梁志斌如是說。
履約“延伸”評價：
讓利益相關方擁有對工程項目的評價權
毋庸置疑，施工方的選擇，是項目實施質量高低的關鍵性因素。
而對施工方優劣的評判，除了業界坊間的口碑，其過往履約評價是關鍵的參考依據。
然而，一直以來，在工程建設領域，施工方的履約評價沒有充分發揮其應有的作用，履約評價“重程序、輕結果”，往往出現形式大于內容、評價一團和氣的現象，致使履約評價的“指揮棒”效應打了折扣，不能充分體現施工方的履約品質，更無法倒逼施工方提升履約能力和項目管理效能。
在這一輪針對政府工程項目展開的監督工作中，讓履約評價“回歸正位”成為龍華街道的重要探索課題。
做實履約評價，關鍵是要解決好“誰來評”“怎么評”“怎么用”三大問題，建立科學合理的評價機制。
“項目做得怎么樣，光是政府部門和建設單位說好可不行，得讓項目的直接使用者、受益者具有履約評價的權利”，龍華街道負責人坦言，街道層面大量的小型工程項目，最終使用對象和受益者都是社區居民，只有將社區黨委班子和最直接的受益居民作為評價主體，才能真正評出項目質量的高低和施工方履約的優劣。
“舉個例子，街道建設部門通過公開招投標選定一家施工單位在轄區修一條路，工程的施工進度、總體質量是由街道建設部門把控，但涉及到安全施工、文明施工、服務態度等具體細節，建設方往往管不到那么細致，只有生活在社區的居民和社區工作者最清楚。工程涉及到的社區工作站、企事業單位、商戶、居民對施工方的評價非常具有參考價值，這些人就是我們需要的履約評價‘新成員’。”對履約評價工作多有接觸的龍華街道黨政綜合辦公室副主任聶莉說。
怎么評？同樣以上述案例為例子，在履約評價的總分值中，有關社區工作站的平均分可以占到20%—40%，而項目周邊群眾的評價分值可占10%—20%權重，“這樣一來，最起碼對于施工方就具有了不小的約束力，讓他把心思放在提高工程質量上，扎扎實實把活兒干好，而不是拉關系、套近乎、搞公關上來”。
評價結果如何用？隨著履約評價信息日漸豐富，就會自動生成對施工方合同履約能力和品質的“畫像”，優劣一目了然，這些結果將與今后遴選施工方直接掛鉤，實現履約評價與評標定標聯動，真正發揮履約評價的“指揮棒”效應，從而倒逼供應商更加關注項目質量，關注自身的履約能力建設。
“合同‘制式’管理、工程‘期中’審計、履約‘延伸’評價都是龍華街道今年以來作出的全新嘗試，從工程建設的角度看，可以有效地約束施工方的建設行為，讓建設方更能管得住施工方；從權力監督的角度看，大大限制了政府工程管理人員的自由裁量權，壓縮了權力尋租的空間；從城區發展的角度看，更加彰顯了以人民為中心的基層治理理念，有利于營造良好的市場競爭環境，助力全街道的高質量發展。”龍華街道負責人說。
